自2020年9月生态环境部、国家发展改革委、国开行联合发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》以来，EOD模式成为生态环境领域乃至基础设施建设领域的热门词汇，颇有“出门不谈EOD，说遍模式也枉然”的趋势。同时，社会各界对于EOD模式的内涵和分类存在争议，一时间连什么是EOD都未形成统一意见。本文对EOD模式诞生的背景和政策约束条件进行梳理，在此基础上对EOD模式项目进行分类，并针对现行申报入库政策下的EOD模式项目进行说明和评价。
01 诞生背景
党的十八大将生态文明的重要性提到了前所未有的高度。2015年4月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》。同年9月，《生态文明体制改革总体方案》公布，自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、资源有偿使用和生态补偿制度等八项制度成为生态文明制度体系的顶层设计。生态文明制度建设的“四梁八柱”一步步筑牢。与此同时，党中央、国务院坚决向污染宣战，先后颁布实施大气、水、土壤污染防治行动计划，提出坚决打好污染防治攻坚战的决策部署，污染治理成效不断显现，环境质量明显改善。
随着易治的生态环境问题逐步得到缓解和解决，地方政府又面临新的难题。即随着我国经济逐渐进入新常态，加之去杠杆清债务收银根政策和疫情的影响，地方财政日渐吃紧，地方政府开始寻找在不增加政府债务负担的前提下帮助政府解决生态环境治理问题的途径。但是生态产品自身又面临“难度量、难抵押、难交易、难变现”问题，社会资本和金融机构因项目缺乏投资回报机制难以介入。因此，探索社会资本参与生态保护修复的路径成为当务之急。
02 政策解读
2021年4月26日中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》【中办发〔2021〕14号】，提出要以体制机制改革创新为核心，推进生态产业化和产业生态化，加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。《意见》第一次全面系统搭建了生态产品的调查监督机制、价值评价机制、经营开发机制、补偿机制、保障机制和推进机制，为生态产品的权属确定、价值测度、开发方式选择、金融和考核机制保障、试点示范等提供了制度保障。尤为值得肯定的是，《意见》提出要在项目试点和探索期要“允许试错、及时纠错、宽容失败”，及时总结推广典型案例和经验做法。
2021年10月25日国务院办公厅发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》【国办发〔2021〕40号】，就阻碍社会资本参与生态保护修复的信息缺失、融资困难、政策分散、鼓励和支持措施不明确，尤其是交易机制和回报机制不健全问题提出了一系列具备操作性的政策，重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主（包括责任人灭失、自然灾害造成等）的生态保护修复。《意见》创造性地提出了项目+产业、项目+碳汇、项目+资源三种收益来源，并提出可将生态保护修复方案、相应的自然资源资产配置方案、各类指标转让及支持政策等一并公开，通过竞争方式确定生态保护修复主体暨自然资源资产使用权人，并签订生态保护修复协议和土地出让合同等自然资源资产配置协议。
03 模式逻辑
根据14号文和40号文精神，EOD模式是一种创新性的项目组织实施方式，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合、统筹推进、一体实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化。其核心就是通过生态环境治理，实现土地和自然资源的盘活和增值，从而带动产业导入和人口流入，实现地方经济增长，所得收益反哺生态环境投入，形成正循环。
但是2022年3月28日生态环境部办公厅发布的《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》文件精神与上述逻辑并不完全一致。《指南》提出，EOD模式项目需满足以下要求：项目边界清晰，生态环境治理与产业开发之间密切关联、充分融合，避免无关项目捆绑，组合实施的单体子项目数量不超过5个；除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益。
文件逻辑不一致主要体现在：一是产业选择。40号文鼓励发展适宜产业。《指南》要求发展关联产业。二是项目选择。14号文和40号文并未禁止发展土地相关产业项目，甚至40号文还被认为在土地联动开发方面提供了难得机会。《指南》以及项目实际申报经验显示，生态环境部要求项目不在土地上下功夫，土地指标交易、土地一二级联动、社会资本参与土地一级开发等均不受支持。
由此，可以初步考虑将EOD模式分为三类：
一是联动开发类EOD。社会投资人通过竞争方式确定生态保护修复主体暨自然资源资产使用权人，以土地资源价值挖掘和开发为抓手，推动一二三级联动开发，获取综合收益（含产业开发收益、基础设施特许经营收益、财政反哺收益等）。该类模式属40号原则鼓励范围，但由于涉嫌不公平竞争、国有资产流失以及内幕交易等问题，在多数情况下均受禁止，仅在部分城市更新项目中得以开展。
二是地产开发类EOD。社会投资人通过竞争方式获取自然资源使用权，以土地资源价值挖掘和开发为抓手，推动二三级联动开发，获取综合收益（含产业开发收益、基础设施特许经营收益等）。该类模式虽不涉及土地联动开发，但建设内容含住宅、酒店等商业地产项目，也不在生态环境部支持范围之列，难以申报入库。如项目收益稳定可测，也在金融机构和投资人支持范围之列，可顺利实施。
三是关联产业类EOD。社会投资人通过竞争方式获取自然资源使用权，以非土地类自然资源开发为抓手，推动关联产业发展，获取产业开发收益。该类模式属生态环境部鼓励范围，但受《指南》约束条件所限，难以规模推广。
04 申报政策评价
根据《指南》要求，现行生态环境部EOD申报入库政策具有以下特点：一是非财政化，即不依赖运营期政府投入，也不依赖土地财政。二是非地产化，即不支持商业类地产开发项目，甚至连某些项目中厂房建设的合理性也受到质疑。三是关联开发，即要求产业项目在地理位置、资产形成、收益实现等方面和生态环境治理存在关联性。四是强约束性，即在项目总投资、子项目数量等方面有具体要求。
该申报政策具有生态环境部部门色彩，其初衷是把控试点期暴露出来的问题和风险，小步快走、稳妥推进，先易后难、逐步探索，为后期常态化实施打好基础，如此设计可以理解。但是客观上讲，该申报政策也会对部分对EOD申报政策了解不深的地方带来一些误导，难以避免地方申报项目虚报数字、虚设项目等问题。
05 总结
随着“两山理念”的持续贯彻，EOD模式“以肥补瘦”“增肥补瘦”的理念必将成为我国生态环保乃至基础设施建设领域的主流项目操作思路。既然是理念，当然可能存在争论甚至争议；既然是新事物，就必然出现各种问题。在发展中调整，在调整中发展是EOD模式的必由之路。
EOD项目规划、设计、产业导入、部委对接 +V：JingTouHui
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